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新形勢下完善跨境融資宏觀審慎管理是一個很有現實性的話題。在黨的十九大報告中，特別提出要“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”。那么，作為“雙支柱”之一的宏觀審慎政策究竟該如何落實呢？對此，外匯管理領域跨境融資宏觀審慎管理框架的構建，做出了較好的回答。

跨境融資管理改革“三部曲”

由于跨境信貸資金是順周期性最明顯、波動也最強的跨境資本之一，對外匯市場和金融體系的安全影響較大，改革開放以來，管理部門一直對我國外債實行比較嚴格的規?？刂?，對銀行和中資企業的外債實行指標核準管理，對外商投資企業的外債實行“投注差”管理，且對外債資金的用途也有比較嚴格的限定。然而，隨著我國經濟金融對外開放程度的不斷提高，原有指標管理方式逐漸暴露出一些弊端，也越來越難以滿足境內機構日益增長的跨境融資需求。

鑒此，利用2014年外匯形勢的平靜期，管理部門抓住改革窗口期，進行了一系列的政策調整，探索建立跨境融資宏觀審慎管理框架，力求在賦予市場主體更多靈活性的同時，建立適應形勢發展需要的外債管理新方式。改革主要分為以下三個階段：

第一個階段。外匯局自2014年開始，先后在福建平潭、黑龍江沿邊以及北京中關村、深圳前海和江蘇張家港等多個改革試驗區，針對中資企業實施了以比例自律為核心的外債管理改革試點政策，允許試點地區的中資企業按照凈資產的一定比例自主借用外債而無需事前審批。

第二個階段。2016年1月，人民銀行對27家金融機構和注冊在上海、天津、廣州、福建自貿區的企業實施本外幣全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點，并自 2016年 5月 3日起 ，將試點政策推廣至全國。該政策引入了跨境融資杠桿率、宏觀審慎調節系數等宏觀審慎規則，在更合理、科學地考量跨境融資的幣種結構和期限結構的基礎上，統一了各類境內機構的外債管理方式。與此同時，外匯局全面實施外債資金意愿結匯，對外債資金用途實施負面清單管理，進一步滿足了境內企業經營的需要，便利了企業的資金運作。

第三個階段。2017年1月，人民銀行發布《中國人民銀行關于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關事宜的通知》（銀發〔2017〕9號，以下簡稱“9號文”），根據前期政策實施情況，對全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策進行了進一步的完善和優化，境內機構融資空間進一步提升。

總體來看，經過幾年持續的改革探索，我國基本建立了以“統一管理、自主舉債、意愿結匯、負面清單”為主要特點的全口徑本外幣一體化跨境融資宏觀審慎管理框架，在有效防控風險的基礎上，進一步便利了境內機構跨境融資并切實降低了其融資成本。

新政策實施的成效

全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策實施以來，在微觀和宏觀兩個層面都取得了初步成效。

從微觀層面的成效看，主要體現在以下幾方面：第一，過去中資企業只能在嚴格的指標核定下借用外債，現在中、外資企業實現了待遇統一。第二，境內金融機構和企業舉借外債不再需要事前核準，可在跨境融資風險加權余額上限內自行舉借外債。第三，企業外債實行意愿結匯，結匯資金用途大幅放寬，切實提高了境內機構借用外債的靈活性和便利性?？傮w上，新政策帶來了境內機構融資渠道的拓寬和融資成本的降低。特別是2017年以來，在境內外利差逐步擴大的情況下，新政策在解決境內企業“融資難、融資貴”的問題，更好地服務實體經濟等方面，發揮了積極作用。

不過，在全口徑跨境融資政策穩步實施的同時，也出現了部分中資企業遭遇詐騙的情況。近期，外匯局對外披露了中資企業跨境融資遭遇詐騙的典型案例。部分企業，特別是中小型民營企業，因急于跨境融資，被不法分子所利用，陷入了詐騙陷阱，遭受了財產損失。

從宏觀層面的成效看，全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策的實施，促進了跨境資金的流入。截至2017年9月末，我國全口徑（含本外幣）外債余額為16800億美元，較2016年年末增長了約18%，連續六個季度保持增長態勢。

更為重要的是，全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策的出臺，是人民銀行和外匯局在跨境資金流動管理領域探索運用宏觀審慎管理工具方面邁出的重要一步：用基于微觀市場主體資產負債比例的市場化管理手段，代替了過去的行政管理手段，并建立起了涵蓋本外幣、長短期、直接和或有外債“三位一體”的全新管理框架。

新形勢下改革如何繼續推進

　　2017年，我國外匯收支形勢發生了一些積極變化：前三季度，我國國際收支平衡表初步數據顯示，經常賬戶和非儲備性質的金融賬戶重現“雙順差”；截至2017年11月末，外匯儲備規模已連續十個月出現回升；全口徑外債規模也保持穩步增長。但從外部環境來看，當前的跨境資金流動形勢仍面臨諸多不確定性因素。鑒此，必須深入思考和研究如何進一步完善跨境融資領域宏觀審慎管理政策，以充分發揮其逆周期調節作用，統籌平衡好防范外債風險和促進實體經濟體發展的關系。

　　近期，改進和完善銀行跨境融資宏觀審慎監管是重中之重。

　　一是考慮合理設定銀行跨境融資宏觀審慎豁免項。9號文對銀行占用跨境融資風險加權余額上限的業務種類進行了大幅度豁免，實際納入規模管理的主要是內保外貸。如果僅根據內保外貸余額進行初步測算，當前境內銀行跨境融資名義杠桿率尚不足0.1，遠低于9號文所規定的銀行跨境融資杠桿率0.8的上限；但如果考慮銀行實際開展的各類對外債務，計算得出的跨境融資實際杠桿率則已接近0.8，部分銀行甚至已經高于0.8。這表明，過多的豁免項在很大程度上削弱了宏觀審慎政策對銀行跨境融資行為的約束力。鑒此，應當逐步調減直至取消銀行跨境融資宏觀審慎政策豁免項，轉而通過調整宏觀審慎調節參數或跨境融資杠桿率等相關系數來實現對外債資金流動的宏觀審慎調控，以有效應對銀行外債資金的大規?？缇沉鲃?。

二是合理設定銀行分類跨境融資杠桿率。根據9號文的規定，銀行的跨境融資杠桿率均被設定為0.8。這雖然體現了跨境融資規模應受其償付能力約束的審慎理念，但并未考慮不同類型銀行在經營模式、跨境融資能力和風險控制措施等方面存在的巨大差異。根據管理部門的初步測算，不同類型銀行的跨境融資實際杠桿率差異較大：外資銀行最高，大型國有銀行居中，農商行和農信社最低。因此，對跨境融資杠桿率不宜 “一刀切”。下一步，應在調減甚至取消豁免項的基礎上，結合各類型銀行的實際情況和特點，合理設定跨境融資杠桿率。

　　從中長期考慮，隨著資本項目可兌換進程的不斷推進，逐步取消對各類跨境資本交易及匯兌行為的限制，健全跨境融資宏觀審慎管理框架，應當是以銀行等信貸類金融機構為重點，以實施資產負債風險管理為核心，通過對外匯頭寸加以限制、對外幣負債和對外或有負債收取準備金等審慎性的手段，防止銀行外匯資產和負債規模過度擴張及期限結構錯配，減緩外債資金波動對國內外匯市場和貨幣環境可能造成的負面影響。

　　此外，針對十九大報告中提出的“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”，管理部門還應深入思考和研究如何將宏觀審慎管理理念和工具從跨境融資領域逐步擴展到整個外匯管理領域。

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